预付卡实名制能否制住“卡腐败”

关注理由

　　中国人民银行和商务部等部门发布的“商业预付卡新规”将在11月1日正式实施,预付卡的购买限制将进一步收紧。事实上,关于预付卡的发行,相关部门曾多次发文进行规范,但从目前的情况看,不少商家仍旧存在不规范发卡行为。此次新规能起到多大作用?《法制日报》记者和业内人士进行了探讨。

　　□视点关注

　　本报记者杜晓

　　预付卡因为自身的一些特点,一直被认为是暗藏腐败玄机。中国人民银行近日制定并发布《支付机构预付卡业务管理办法》,自2012年11月1日起施行。

　　上述办法出台之后,叫好者有之,质疑者有之,《法制日报》记者对此进行了采访。

　　多数商家“化整为零”规避

　　在去年,为了防止商业预付卡洗钱、套现、偷逃税款以及行贿受贿等行为,国务院办公厅就转发了中国人民银行、监察部、财政部、商务部、税务总局、工商总局、预防腐败局《关于规范商业预付卡管理的意见》,首度对一直“地位未明”各种商业预付卡进行了规范。意见要求,达到一定额度的预付卡购买须实名登记。未经批准,任何非金融机构不得发行多用途预付卡。此外,还对不记名商业预付卡的面值进行了限定,要求面值不得超过1000元。

　　据不完全统计,我国目前有30个省市的283个地级以上城市主要商场都发行过封闭式专用预付卡,预计预付卡市场规模将保持年均30%以上的增速。

　　近日,记者走访了多家商场和超市后发现,预付卡实名制在各个商家间的执行情况并不完全一致。

　　在一家大型商场内,记者提出要购买一定数量的购物卡,对方告诉记者,商场发行的购物卡主要包括1000元和5000元两种,如果购买1000元的购物卡是不需要用身份证登记的,而购买5000元的购物卡则需要登记。此外,如果一次性购买1000元的购物卡在5张以上也是需要实名登记。而且,无论是单张或者累计在5000元以上的购物卡,均要求使用支票或者转账等非现金结算方式,不得使用现金。

　　而在另一家大型商场内,记者提出要购买5000元的购物卡,售卡工作人员告诉记者,这家商场只出售1000元的购物卡。

　　“你可以一次买5张,不需要使用身份证登记。我再给你个袋装在一起,送人和5000元的卡也是一样的。”工作人员向记者建议。

　　记者还了解到,在这家商场里,是可以通过现金购卡的。

　　随后,记者又来到一家大型超市,并了解到,这家超市发行的购物卡主要包括300元、500元、1000元三种面值,同样,1000元的购物卡可以购买多张并无需使用身份证登记。

　　在记者走访的多数商场中,都可以通过“化整为零”的方式,不使用身份证而购买大额购物卡。

　　此次出台的办法要求,个人或单位购买记名预付卡或一次性购买不记名预付卡1万元以上的,应当使用实名并提供有效身份证件。发卡机构应当识别购卡人身份,核对有效身份证件,登记身份基本信息,并留存有效身份证件的复印件或影印件。

　　办法还要求以银行转账方式购卡和充值。单位一次性购买预付卡5000元以上,个人一次性购买预付卡5万元以上,或办理一次性5000元以上预付卡充值业务的,应当通过银行转账等非现金结算方式,不得使用现金,以增加购卡和充值透明度。

　　“通过以上规定,在发行、购买、充值等环节落实实名要求,有利于防止预付卡被用于洗钱、套现等活动。”央行有关负责人解释说。

　　“黄牛”收费代办预付卡

　　采访中记者了解到,目前,各大商场都热衷于发行各类购物卡。

　　一家商场的工作人员告诉记者,商家之所以热衷于发购物卡,关键在于购物卡能提前带来现金流,达到“商品还没卖出去,钱已先收回来”的效果。

　　面对实名制,除了商场采取“曲线救国”的策略外,“黄牛”也找到了新的业务范围。

　　在一家商场内,在听完记者询问购物卡是否需要登记身份证之后,一名中年男子对记者说,“办卡要是有麻烦,我可以帮你。”

　　经过交谈,记者了解到,代办购物卡一种就是对方直接将手里收上来的旧卡买过来,收一定的手续费,但是无法开具发票,还有一种就是直接由对方去登记办理,发票手续齐全,但办理的费用会高一些。

　　“我们帮你办下来的卡,以后绝对不会查到你头上的。”对方向记者保证。

　　北京市海淀区人民检察院的一位办案检察官认为,总体来看,预付卡在刺激消费、活跃经济等方面发挥了一定作用,但就预付卡的属性和特征来看,容易成为权力寻租的工具和行受贿的载体,从而造成公款消费和收卡受贿等问题突出,严重扰乱国家金融管理秩序。比如,在受贿案件方面,犯罪嫌疑人利用职务之便,以专家费用等名义向业务合作单位索要预付卡；在贪污案件方面,犯罪嫌疑人利用过年过节为业务单位购买预付卡的职务便利,将购买的预付卡部分地进行贪污。而且,预付卡使用人不用实名,一旦案发查处困难较大。预付卡的使用场所也往往以各种理由不提供消费卡的消费记录。

　　记者又在网上通过搜索发现,有许多提供回收预付卡业务的广告。

　　一家从事这项业务的工作人员向记者“承诺”:“我们的正规就体现在,交易过程中完全替客户着想。因为很多客户销售购物卡不想让第三者知晓,所以对于相信我们的客户,我们会保守信息,完全不对外泄露。”

　　“从代办预付卡到回收,实现了一个转化过程,实际上是腐败的滋生产品。”中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波说,某些接受预付卡的行为,实际上也是腐败的另一种表现形式,只不过是一种隐性的表现形式。因为其中有个转化过程,是比较隐性的,不那么赤裸裸,所以比较容易被人接受,不管是收的人还是送的人,在心理上都相对好接受一些。但是因为有预付卡回收这样一个社会产业链的存在,就很容易实现金钱的转化。

　　此次出台的办法规定,记名预付卡应当可挂失,可赎回,不得设置有效期。不记名预付卡不挂失,不赎回,有效期不得低于3年。

　　央行有关负责人表示,单次购买不记名预付卡金额在1万元以下时,由于未达到实名制度要求,因此,发卡机构在发行、销售环节无法记载任何关于购卡人、持卡人的信息。“若允许持卡人赎回不记名预付卡,发卡机构在持卡人办理赎回时无任何信息可供核对,也无法记录赎回人的任何个人信息,这或将导致不记名预付卡沦为洗钱、套现的工具。”

　　实名制只能解决部分问题

　　当前,预付卡已经形成了规模庞大的市场,除了大大小小的商家通过预付卡获益之外,第三方发卡机构发行预付卡,同样可以获得巨大的现金流和丰厚的利润,一般而言,其利润来源有三项:手续费、沉淀资金收益、消费返佣等。

　　北京一家发卡公司的工作人员向记者表示,从去年推出实名制之后,现在发卡公司都比较低调,但是他认为,在未来,预付卡的市场规模还将进一步膨胀。

　　海淀区检察院的检察官认为,预付卡的实名制是政府加强对其管理的重要手段,可以将那些以预付卡行受贿的行为从中过滤出去,而留下真正需要预付卡的人群,从而,与预付卡伴生的下游产业也没有了存在的土壤。

　　中国人民大学法学院教授刘俊海认为,目前,企业给公务员送购物卡,有的人并不认为这是一种行贿受贿的行为；也有一些人认为,不直接给现金就不能被认定为行贿受贿,送购物卡是打擦边球,风险相对较小；还有一个原因就是,单位、企业办理购物卡能够开发票。这样的话,单位用于购买购物卡的钱一方面可以通过报销来收回,同时也能够逃避税收的监管。因此,很多人或者单位都采用送购物卡的方法进行贿赂,这是购物卡腐败出现的原因。实名制只能解决部分问题,不能解决全部问题。“结合预付卡发行泛滥的现状,应该对发卡权进行一定的限制,不能什么样的小店都能发行。多用途预付卡的发行应该进行审批,单用途预付卡的发行应该实行备案制,并从注册资本等要素着手,对发卡机构的发卡门槛进行限制。”

　　郑州大学法学院副教授曹明睿则建议,实名制登记购物卡的规定只限定了人们在预付费购卡层面的实名登记制度,若要实现对购物卡的有效监管,还需整个过程都实名。