解读《中华人民共和国反有组织犯罪法》（第13期）

第八条国家鼓励单位和个人举报有组织犯罪。

对举报有组织犯罪或者在反有组织犯罪工作中作出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。

解读

【条文主旨】

本条是关于各级人民政府和有关部门开展有组织犯罪预防和治理工作以及村民委员会、居民委员会协助开展有组织犯罪预防和治理工作的规定。

【条文释义】

本条共两款。第一款是关于各级人民政府和有关部门开展有组织犯罪预防和治理工作职责的规定。

1.对“有关部门”的理解。本条规定，有组织犯罪预防和治理工作的主体是各级人民政府和有关部门。专项斗争中，纪委监察、组织、宣传、政法、综治、网信、法院、检察院、教育、公安、民政、司法、财政、国土资源、住建、交通运输、水利、农业农村、文化、卫健、人民银行、税务、市场监督、银监、文旅、海警、武警部队等单位为各级扫黑办成员单位，承担扫黑除恶工作。扫黑除恶斗争常态化后，毫无疑问，这些单位也就是有组织犯罪预防和治理工作的主体。教育、公安等都是各级人民政府的组成部门，所以，这里的“有关部门”包括人民政府的组成部门，也包括政府组成部门外的其他部门，如纪委监察、组织、宣传、政法、综治、网信、法院、检察院、海警、武警部队等。

2.开展考评工作的要求。专项斗争期间，扫黑除恶工作已经纳入综治工作（平安建设）考评体系，成为各地推进扫黑除恶专项斗争的“指挥棒”和“助推器”。扫黑除恶斗争常态化后，考评工作仍然延续。本条将这一行之有效的经验做法固化为一项法律制度，有利于推进考评的法治化和科学化。考评工作可以由各级人民政府统一开展，也可以由有关部门开展，但要避免重复考评、多头考评。

第二款是关于村民委员会、居民委员会协助开展有组织犯罪预防和治理工作的规定。

村民委员会、居民委员会作为协助开展有组织犯罪预防和治理工作的基层自治组织，一方面要根据各级人民政府和有关部门的工作部署开展有组织犯罪的预防和治理工作，另一方面，在日常工作中要主动作为，特别是在发现有组织犯罪线索、协助政府开展宣传教育等工作方面要积极主动作为。

【实践中应注意的问题】

在该条的理解适用中，应当需要注意以下两个方面的问题：

第一，正确把握各级扫黑办和各级人民政府、有关部门之间的关系。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于常态化开展扫黑除恶斗争巩固专项斗条成果的意见》规定，参照原有全国扫黑除恶专项斗争领导小组组成和分工，中央成立全国扫黑除恶斗争领导小组及其办公室，各级党委和有关部门保留相应领导和办事机构，完善工作机制，充实人员队伍，优化机构编制资源配置，明确相关机构和人员负责日常工作，实现常态化运行。也就是说，常态化机制下，各级扫黑办负责反有组织犯罪日常工作。本法实施后，各级扫黑办在有组织犯罪预防和治理工作中要发挥组织、指导、协调的作用，有关部门要积极配合。

第二，正确理解村民委员会、居民委员会协助配合作用。本条规定村民委员会、居民委员会协助作用，既然是协助，其工作就存在被动性。因此，各级人民政府和有关部门要充分调动村民委员会、居民委员会工作的积极性，同时也要为协助工作提供便利和条件。村民委员会、居民委员会在工作当中碰到问题，也要及时向各级人民政府和有关部门报告。

【立法宗旨和背景】

（一）起草背景

2018年1月，中共中央、国务院印发的《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》要求：在各级党委领导下，发挥社会治安综合治理优势，推动各部门各司其职、齐抓共管，综合运用各种手段预防和解决黑恶势力违法犯罪突出问题。各有关部门要结合自身职能，主动承担好在扫黑除恶专项斗争中的职责任务，依法行政、依法履职，强化重点行业、重点领域监管，防止行政不作为和乱作为，最大限度挤压黑恶势力滋生空间。并要求将扫黑除恶专项斗争纳入综治工作（平安建设）考核体系，将考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。2021年2月7日，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于常态化开展扫黑除恶斗争巩固专项斗争成果的意见》，明确提出要充分发挥考评“指挥棒”作用，将扫黑除恶斗争纳入平安中国建设考评体系，科学赋予分值，强化结果运用，分析评估落实情况，对成绩突出的地区、单位和个人要进行通报表扬，对不敢打、不真打、不深打的后进地方重点通报督办。专项斗争期间，各级党委政府全面贯彻中央文件精神，各有关部门根据职责，细化工作要求，通力合作，强力推进，取得了对黑恶势力的压倒性胜利。因此，有必要将中央文件精神以法律的形式固定下来。

有组织犯罪的预防和治理是一项系统工程，必须充分调动各方积极性，形成政府主导、社会参与的工作新格局。村民委员会和居民委员会作为群众自治组织，根据法律规定可以协助人民政府履行行政管理职能，是实现国家基层治理的重要力量。因此，要构建完善的有组织犯罪预防和治理体系就离不开村民委员会和居民委员的积极参与。但村民委员会和居民委员会毕竟不是国家机关，法律不能给村民委员会和居民委员会设定如同各级人民政府和有关部门一样的职责要求，只能规定其协助开展有组织犯罪预防和治理工作的职责。

（二）审议中各方面的意见以及争议的问题

本条是关于预防和治理有组织犯罪工作，各级人民政府、有关部门和基层群众自治组织的职责定位、考评体系机制的规定，是立法中的重大问题，经过反复修改。

1.反有组织犯罪法草案第十条规定：“监察机关、人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关及其他有关国家机关共同履行有组织犯罪预防和治理工作职责。”“基层群众性自治组织应当积极参与有组织犯罪的预防和治理工作。”第六十五条第二款规定：“县级、乡级人民政府应当指导有关单位、基层群众性自治组织协助、配合有关部门开展反有组织犯罪工作。”

在征求意见和调研过程中，有的地方建议明确各级人民政府的预防治理职责；有的部门建议明确各级人民政府在反有组织犯罪工作中的职责；有的社会公众建议增加各级党委、政法委和政府承担领导预防和治理本地区有组织犯罪的工作职责。有的地方提出，根据村民委员会组织法，村民委员会只有协助政府开展工作的义务，建议将第二款中“积极参与”修改为“协助开展”。有的地方、部门、协会建议对草案第十条、第十一条、第十二条、第六十五条等条款中“基层群众性自治组织”和“村民委员会、居民委员会”的表述予以纷一。根据上述各方面的意见，对草案作了相应的修改完善。

有的社会公众建议明确各级扫黑除恶办公室的具体工作职责，或者明确法律公益组织、法学会等社会团体组织也应当积极参与有组织犯罪的预防和治理。2.反有组织犯罪法草案二次审议稿第九条规定：“各级人民政府和有关部门应当依法组织开展有组织犯罪预防和治理工作，将有组织犯罪预防和治理工作纳入考评体系。”“村民委员会、居民委员会应当协助人民政府以及有关部门开展有组织犯罪的预防和治理工作。”草案二次审议稿对草案作了以下修改：一是将草案第十条和第六十五条第二款合并作了规定；二是明确各级人民政府开展有组织犯罪预防和治理的职责；三是将“监察机关、人民法院、人民检察院公安机关、司法行政机关及其他有关国家机关”列举表述修改为“有关部门”，四是增加规定将有组织犯罪预防和治理工作纳入考评体系；五是为统一表述.将“基层群众性自治组织”修改为“村民委员会、居民委员会”，并将“积极参与”修改为“协助”义务。

在审议过程中，有的常委委员建议在“村民委员会、居民委员会”后增加“企业与其他单位”；有的建议将本条移至总则中规定，更加突显本条规定的重要性。在征求意见和调研过程中，有的社会公众建议增加规定各级党委承担领导预防和治理本地区有组织犯罪的工作职责。有的部门提出，预防和治理有组织犯罪是全社会共同的责任，建议在“村民委员会、居民委员会”后增加“企业与其他单位”。

3.反有组织犯罪法草案三次审议稿第九条规定：“各级人民政府和有关部门应当依法组织开展有组织犯罪预防和治理工作，将有组织犯罪预防和治理工作纳入考评体系。”“村民委员会、居民委员会应当协助人民政府以及有关部门开展有组织犯罪预防和治理工作。”草案三次审议稿对草案二次审议稿未作实质内容修改，只是删去第二款“开展有组织犯罪的预防和治理工作”中“的”字。

（三）有关国家和地区的规定

1.《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第三十一条第一款规定：“缔约国应努力开发和评估各种旨在预防跨国有组织犯罪的国家项目，并制订和促进这方面的最佳做法和政策。”第五款规定：“缩约国应努力提高公众对跨国有组织犯罪的存在、原因和严重性及其所构成的威胁的认识。可在适当的情况下通过大众传播媒介传播信息，其中应包括促进公众参与预防和打击这类犯罪的措施。”

2.德国立法有关情况。制定和修改单行法加强对有组织犯罪的预防和惩治，从重点领域和重点行业着手，制定了大量有针对性的行政管理措施的法律，例如：1993年10月通过了《严重犯罪所得利润追查法》；1997年8月通过了《反腐败法》，将腐败的监管范围从传统的公共领域扩大到私营范畴；2001年12月通过了《打击非法避税法》，加大对专业性的避税行为的处罚力度；2002年通过了《打击洗钱和打击对恐怖主义的资金资助法》；2008年推出了全面修订后的《反洗钱法》。

通过对金融及反洗钱、麻醉药品、税务管理、反腐败、恐怖活动惩治等重点行业和领域的行政监管，预防有组织犯罪的发生。德国在相关法律中规定的具体措施：

（1）反洗钱措施。针对洗钱行为，反洗钱法规定，信贷、金融、保险、律师、公证人、税务顾问、房产中介、博彩业经营者等机构和人员对重大交易要进行身份查证，对可疑交易要报告，需要采取措施防止被人用作洗钱工具；海关对跨境现金交易进行监督，需要严控进出关的财产申报；对于违反规定的，可以处以大额的罚款。

（2）禁毒措施。针对毒品犯罪行为，麻醉药品法规定对药品进行分级分类和列管，并规定了临时管制等行政措施。

（3）反腐败措施。针对腐败行为，《反腐败法》《公务员法》等规定了大量预防性措施，如所有公职人员都不得接受任何形式的馈赠和捐献；公务员经批准并向社会公开后，才能从事第二职业；对容易滋生腐败的权力机关或敏感岗位的公务员，3年必须换岗，其他部门5年必须轮岗等。

（4）反避税措施。针对非法避税行为，涉外税法规定了反避税措施，如发现有按照明显低于正常交易价格进行交易造成纳税基数减少的，税务部门可以上调纳税基数等。

3.日本立法有关情况。在日本，暴力团是有限合法的，反有组织犯罪主要法律是1991年日本制定的《暴力团对策法》。此外，还有一些专门性立法也规定了适用于包括暴力团犯罪在内的有组织犯罪的具体管控措施，如《破坏活动防止法》对涉嫌恐怖主义的团体的设立、限制开展活动和取缔等作了规定；《枪炮刀剑取缔法》对管制刀具的携带、枪支弹药及零部件的生产、销售、出租、出借等规定了管控措施。

日本对暴力团规定的具体的管控和防范措施：

（1）指定暴力团。将符合一定特征的团体指定为暴力团，并将其名称、工作场所、人数等信息公布于众，使其反社会性明确化、公开化，加强社会对其的排斥，以达到逐渐减少成员数量，瓦解暴力团的目的。如果一个组织中有一定比例的成员有犯罪前科，该组织及其成员利用其威慑力和影响谋取经济利益，形成了具有等级结构的团体，将会被指定为暴力团。

（2）禁止从事相关行为。指定暴力团的成员被禁止从事一系列行为，包括利用暴力团的威力介入民事事项和经济纠纷；引诱、强迫他人加入暴力团；要求其成员实施暴力行为；在其据点附近扰民；暴力要挟、敲诈勒索；强迫成员断指、文身；对实施暴力的成员给予奖励；在据点张贴可能引发公众恐慌的标识；使用粗暴的言行向居民或行人示威等。

（3）损害赔偿责任。指定暴力团的成员使用暴力侵害他人的生命和身体健康的，其负责人无论有无过错，均须承担损害赔偿责任。

（4）关闭据点。若指定暴力团之间发生激烈争斗，使用凶器攻击等暴力行为的，政府可以关闭暴力团的据点，为期最长3个月，并可以延长。

（5）宣传培训和帮助措施。政府指定符合条件的组织作为“驱除暴力运动推进中心”，对民众进行应对暴力威胁的教育、培训，并鼓励、帮助成员退出暴力团回归主流社会；政府还对暴力团的被害人提供援助，包括联络、提供信息、指导和培训等。

（6）强制命令和刑事责任。指定暴力团成员实施了禁止行为的，公安委员会可以发出行政命令，要求其停止该行为，还可以发出强制命令，要求其遵守一定的事项。对于违反该法规定的有关强制命令的，可以追究暴力团成员的刑事责任。

总的来说，这些针对暴力团体、有关行业以及特定的犯罪行为、工具、对象进行管控的专门性立法，是日本反有组织犯罪立法的一个特色，对涉及有组织犯罪的各方面社会管控措施做了较为全面的规定，基本构成了防治有组织犯罪的严密法网，对日本从源头上减少有组织犯罪，有效预防有组织犯罪起到了关键作用。

4.美国立法有关情况。20世纪50年代末至70年代初，美国进行了一系列重要的反有组织犯罪立法，其中，1968年的《犯罪综合控制与安全街道法》是美国第一部关于有组织犯罪的成文法，也是唯一一部对有组织犯罪有明确界定的法律；1970年的《有组织犯罪控制法》以及作为其组成部分一并通过的《反犯罪组织侵蚀合法组织法》，则集实体法和程序法于一身，规定了美国有组织犯罪的常见犯罪类型；1986年通过《洗钱控制法》，首次将洗钱列为联邦法独立的犯罪，并通过1992年《阿农齐奥一怀利洗钱法》、1994年《打击洗钱法》、1998年《反洗钱和金融犯罪策略法》、2004年《情报改革和防恐法案》、2017年参议院通过《打击洗钱、恐怖主义融资和造假法案》等对反洗钱作了一系列规定；2000年通过的《非法交易和暴力犯罪被害人保护法》，对非法劳务交易中的劳工剥削问题作出了规定；2011年通过的《公共腐败起诉改进法》，将某些严重的公共腐败犯罪的诉讼时效延长至6年，提高了联邦刑法中某些腐败犯罪的刑罚上限。

美国反有组织犯罪具体的管控和防范措施：

（1）《犯罪综合控制与安全街道法》。该法是美国第一部专门针对有组织犯罪的法律，除规定“有组织犯罪”的定义，包含两项重要内容：一是规定联邦政府通过“协助执法管理基金”（LEAA）向地方执法机构提供资金，打击有组织犯罪。此基金后来被美国司法部项目所替代；二是该法第三章允许美国联邦执法机构可以窃听嫌犯（包括有组织犯罪的嫌犯）的谈话。后来，该联邦执法机构的监听权在1986年《电子通信隐私法案》中受到限制，其他部分条款还在1994年《控制暴力犯罪和执法法案》中修改，以符合《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的精神。随着有组织犯罪信息化、外表合法化发展，美国打击有组织犯罪的重点也逐渐向加强金融领域和经济活动的监管等方面转变，并将行政监管与机构职责作为阻止其发展壮大的有效预防手段。

（2）《反犯罪组织侵蚀合法组织法》（简称“RICO法案”）。该法案被认为是美国联邦法律中打击经济犯罪、有组织犯罪最重要和最有威力的一部法律，被列入《美国联邦法典》第18篇第96章，包括定义、禁止行为、刑事处罚、民事救济、管辖与传唤、诉讼中的快速处理、证据以及民事调查令等内容，如规定了四种禁止行为：禁止对合法企业利用非法资金进行投资；禁止通过该法所规定的犯罪行为来获得、维持或者控制合法企业；禁止通过该法规定的犯罪行为来管理或参与企业事务；禁止合谋实施上述所禁止的行为。

（3）《非法交易和暴力犯罪被害人保护法》，该法对非法劳务交易中的劳工剥削问题作出了规定，旨在阻止有组织犯罪集团发展成员和形成行业或区域性非法控制。

（4）《洗钱控制法》与反洗钱法律制度。《洗钱控制法》首次将“洗钱”规定为联邦法独立犯罪。同时规定，任何企业机构或个人有以下行为者，都将被视为非法：一是采取政府所“指定的非法活动”形式，企图从事某项以促进非法活动为目的的金融交易，这里所说的“指定的非法活动”包括：毒品交易、逃税、欺诈、伪造、诈骗、贿赂、贪污、走私、谋杀和绑架等；二是进行税务欺诈或逃税，掩盖其收入的性质、地点、来源以及所有权等；三是藏匿或接收赃款等行为。洗钱犯罪同样适用“RICO法案”中的财产刑。《阿农齐奥一怀利洗钱法》规定，任何一家银行若违反《银行保密法》或有违规洗钱行为都将被吊销营业执照。该法案要求所有金融机构必须如实报告与违法违规活动有关的任何可疑金融交易及电汇记录，对数额超过5000美元的可疑金融交易活动向政府提交“可疑活动报告”，并且这种报告不会因“泄密”而承担法律责任。《打击洗钱法》则要求银行监管机构审查和加强金融机构关于反洗钱培训和考核程序与向执法机构通报涉嫌违法案例的程序，建立了对从事货币汇兑业务公司的联邦注册要求，并将无照运营货币汇兑业务和为逃避监管的现金货币架构交易规定为违反联邦法规的罪行。该法授予了财政部门在监督和控制洗钱活动方面更大的权限，对反洗钱法律的制定与完善，彰显了美国遏制有组织犯罪集团向合法经济领域渗透、摧毁有组织犯罪经济基础的政策导向。《反洗钱和金融犯罪策略法》要求美国财政部及其他相关部门机构制定一个全国性的反洗钱策略，并设立洗钱和相关金融犯罪高发区域工作组，在联邦、州和地方各级洗黑钱的流行区域加强执法工作。《情报改革和防恐法案》授权财政部在对于打击洗钱和恐怖主义融资来说“合理必要”的前提下，制定规章要求相关金融机构报告跨境电子转账的记录。《打击洗钱、恐怖主义融资和造假法案》对虚拟货币的反洗钱作了规定，进一步加强反洗钱的法律监管。

解读《中华人民共和国反有组织犯罪法》（第13期）

相关新闻

精彩推荐

习言道｜关键一招

精彩图片